Cum a implementat România Directiva UE privind avertizorii de integritate

În timp ce legea oferă protecție împotriva represaliilor, permite raportarea prin canale interne și externe și desemnează Agenția Națională de Integritate drept autoritate centrală, numărul sesizărilor rămâne mic, iar diferențele dintre instituții sunt considerabile.

Principala problemă nu mai este atât existența cadrului legislativ, cât distanța dintre regulile prevăzute de lege și modul în care acestea sunt folosite în practică, arată mai multe studii comparative și analize.

România a transpus Directiva în 2022

România avea un mecanism de protecție a avertizorilor încă din 2004, dar sistemul era limitat la personalul din autoritățile publice și nu oferea canale oficiale de raportare sau mecanisme de protecție considerate suficiente.

Schimbarea majoră a venit în 2022, odată cu adoptarea Legii nr. 361/2022 privind protecția avertizorilor în interes public. Noua legislație a creat un sistem mai complex de raportare și a stabilit Agenția Națională de Integritate (ANI) drept principala autoritate pentru canalul extern.

Prima variantă însă a fost puternic criticată de societatea civilă din România, dar și la nivel european. Șefa Parchetului European Laura-Codruța Kovesi a amenințat că ia în calcul sesizarea Comisiei Europene pentru activarea mecanismului de condiționare a fondurilor europene de statul de drept pentru modul în care a fost transpusă Directiva în legislația românească.

Legea a ajuns și la Curtea Constituțională, apoi a fost retrimisă în Parlament, dar senatorii și deputații au tot amânat modificarea ei. În aceste condiții, legea a devenit un jalon în Planul Național de Redresare și Reziliență, iar, în 2023, Comisia Europeană a blocat temporar cererea de plată nr. 2, până când legea a fost modificată.

În prezent, cadrul românesc este considerat, din punct de vedere formal, în mare parte aliniat cerințelor Directivei europene. Problema este însă utilizarea lui, arată un raport realizat de Universitatea din Torino, în colaborate cu mai multe think-tank-uri.

În pofida unui cadru legislativ solid, mecanismele de avertizare sunt folosite limitat la nivel instituțional.Dar aceste întârzieri și compromisurile la care s-a ajuns cu greu au slăbit eficacitatea legii. În plus, procesul legislativ a fost lipsit de incluziune, preocupările societății civile fiind ignorate, notează Southeast Europe Coalition on Whistleblower Protection.

Cine poate deveni avertizor

Protecția nu este rezervată doar angajaților. Ea se extinde asupra unor categorii largi de persoane care intră în contact profesional cu o organizație: persoane care desfășoară activități independente, acționari, membri ai organelor de conducere sau supraveghere, voluntari și stagiari.

Sunt incluși, de asemenea, cei aflați în proces de recrutare sau persoanele al căror raport profesional s-a încheiat. România oferă și o formă de protecție indirectă pentru facilitatori, colegi și alte persoane apropiate avertizorului, precum și pentru anumite entități juridice asociate acestuia.

Din punct de vedere al faptelor care pot fi raportate, legea română acoperă abateri disciplinare, contravenții și infracțiuni din domeniile prevăzute de Directiva europeană.

ANI, centrul sistemului extern

În România, arhitectura raportării are trei niveluri: canale interne, canale externe și, în anumite situații, divulgarea publică.

Canalele interne sunt gestionate în cadrul fiecărei instituții de o persoană sau de un compartiment desemnat, de regulă din zona juridică, a controlului intern sau a auditului. Procedurile sunt, în general, formalizate și publicate pe site-urile instituțiilor.

Pentru raportările externe, rolul principal îi revine Agenției Naționale de Integritate. ANI oferă și consiliere avertizorilor, în timp ce implementarea sistemului este monitorizată și în cadrul Strategiei Naționale Anticorupție, coordonată de Ministerul Justiției.

Raportul Universității din Torino identifică însă o problemă importantă: România nu dispune de un sistem național agregat de statistici care să ofere o imagine completă asupra numărului și rezultatelor raportărilor.

99 de raportări în 2024

Datele disponibile pentru canalul extern al ANI arată că au fost înregistrate 47 de raportări în 2023 și 99 în 2024. Raportul consideră că aceste cifre sunt reduse raportat la dimensiunea administrației publice.

Mai mult, distribuția raportărilor este extrem de inegală.Ministerul Mediului a primit o raportare în 2023, cinci în 2024 și 34 în 2025. Primăria Municipiului Timișoara a primit 45 de raportări în doi ani, însă niciuna nu a fost confirmată. La Primăria Sectorului 1 din București au fost înregistrate doar două raportări.

În același timp, numeroase consilii județene, municipii importante și universități nu au înregistrat nicio raportare. Printre exemplele menționate în raport se află Cluj-Napoca și Oradea, dar și Universitatea Babeș-Bolyai, UMF Iași și UMF „Carol Davila” din București.

Datele nu indică, prin ele însele, dacă lipsa raportărilor înseamnă absența problemelor sau, dimpotrivă, lipsa încrederii în mecanism. Raportul atrage atenția, în general, că datele furnizate de instituții pot subestima fenomene precum represaliile sau presiunile informale. 

Ce reclamă avertizorii?

La nivelul administrației centrale, sesizările existente se concentrează în special pe domenii precum achizițiile publice, conflictele de interese, folosirea fondurilor publice și europene și managementul instituțional.În administrația locală, acolo unde există raportări, acestea tind să vizeze mai degrabă disfuncționalități administrative. În mediul universitar, raportările sunt descrise ca fiind aproape inexistente.

Fenomenul nu este specific României. În celelalte patru țări analizate de Universitatea din Torino - Italia, Polonia, Estonia și Letonia - sistemele de avertizare nu sunt utilizate predominant pentru cazuri de corupție sau încălcări grave ale integrității. O parte importantă a sesizărilor privește conflicte interpersonale, probleme de resurse umane sau alte nemulțumiri interne.

Protecție împotriva represaliilor

Pe hârtie, avertizorii beneficiază de o protecție amplă.

Represaliile sunt interzise, iar printre măsurile care pot constitui represalii se numără concedierea, retrogradarea, reducerea remunerației, refuzul accesului la formare profesională, hărțuirea sau afectarea reputației.

Un mecanism juridic important este inversarea sarcinii probei. În cazul unui litigiu apărut după o raportare, angajatorul sau instituția trebuie să demonstreze că măsura nefavorabilă luată împotriva persoanei nu are legătură cu avertizarea.

În România, avertizorii pot cere despăgubiri și pot solicita instanței suspendarea măsurilor pe care le consideră represalii.

Cu toate acestea, raportul avertizează că absența cazurilor de represalii din evidențele instituțiilor nu trebuie interpretată automat ca dovadă că acestea nu există. Presiunile informale și represaliile pot rămâne în afara statisticilor oficiale.

Când avertizorii sunt vulnerabili

În ceea ce privește despăgubirea avertizorilor și protecția juridică, legea garantează în mod legal protecții precum acoperirea cheltuielilor de judecată și măsuri provizorii. Cu toate acestea, legea nu oferă măsuri provizorii semnificative, după cum se prevede în Directivă, notează Southeast Europe Coalition on Whistleblower Protection.

În timp ce unele proceduri judiciare pot oferi o protecție generică, Directiva prevede în mod expres accesul excepțional la protecție provizorie, care nu este reflectat în mod adecvat în lege. Prin urmare, există riscul ca asistența financiară să nu fie disponibilă pentru avertizări în cazul în care o instanță le respinge contestația împotriva măsurilor de represalii.

În consecință, avertizorii rămân vulnerabili la represalii și fără nicio plasă de siguranță în timpul procedurilor judiciare.

Un caz concret a fost dezvăluit de presă în februarie 2025, când două avertizări din cadrul Autorității de Supraveghere Financiară (ASF) din România au trimis rapoarte privind nereguli grave în cadrul instituției și apoi s-au confruntat cu represalii.

Un fost funcționar a fost concediat în ianuarie 2025, după ce a alertat Parlamentul cu privire la probleme de supraveghere și riscuri ulterioare în sistemul de pensii private. Înainte de acest raport oficial, el avertizase conducerea ASF cu privire la deciziile care aveau un impact negativ asupra sistemului de pensii, însă entitatea a inițiat o anchetă disciplinară împotriva sa, condusă chiar de superiorii pe care îi raportase. Concedierea sa a fost justificată pe motiv de "abateri disciplinare grave" constând în prejudicierea imaginii vicepreședintelui ASF.

Cea de-a doua avertizare a dezvăluit intervențiile unui alt vicepreședinte, care au condus la modificarea constatărilor inspecțiilor ASF, în favoarea unei companii de asigurări. După ce a raportat aceste acțiuni Parlamentului, ea a fost informată de colegi că se pregătește o anchetă disciplinară împotriva sa. 

Deși rapoartele avertizorilor au fost înaintate mai multor comisii parlamentare, nu a fost luată nicio măsură concretă pentru a investiga afirmațiile acestora sau pentru a discuta direct cu avertizorii.

Problema care nu apare în statistici: încrederea

Dincolo de lege și proceduri, raportul identifică o problemă de natură culturală. România se află printre țările în care este menționată stigma asociată avertizorului, alături de Polonia și Estonia.

În toate cele cinci state analizate de Unversitatea din Torino, barierele culturale și organizaționale reprezintă unul dintre cele mai importante obstacole pentru utilizarea mecanismelor de avertizare.

Această problemă se combină cu o altă dificultate: societatea civilă și sindicatele sunt slab integrate în arhitectura sistemului românesc. Cooperarea cu organizațiile neguvernamentale este descrisă în raport drept limitată, în general, la consultări informale.

Și o analiză a revistei Universul juridic arată că una dintre principalele provocări este lipsa unei culturi organizaționale solide a integrității. În multe instituții publice și companii private din România, valorile etice nu sunt suficient promovate, iar mecanismele interne de control și prevenire a abaterilor sunt adesea formale sau ineficiente. În lipsa unui organizațional favorabil, avertizorii nu sunt percepuți ca actori care contribuie la binele comun, ci ca factori de risc pentru stabilitatea organizațională.

Un alt obstacol major îl constituie confuzia culturală între avertizorii de integritate și „turnătorii” din perioada comunistă. un obstacol cultural cu rădăcini în perioada comunistă: confuzia între avertizorul de integritate și „turnătorul” regimului totalitar. În mentalul colectiv românesc, ideea de a raporta nereguli este asociată cu practicile informatorilor folosiți de Securitate, ceea ce generează o percepție negativă asupra celor care aleg să semnaleze faptele ilegale sau neetice. 

Un studiu academic realizat de Silvia Puiu și Mihai Barbu, de la Universitatea din Craiova, arată că, în România, termenul de „avertizor” este deseori înțeles greșit, ceea ce duce la o stigmatizare socială a celor care aleg să semnaleze fapte ilegale ceea ce duce la izolarea lor în cadrul colectivului de muncă.

În consecință, reticența angajaților de a raporta nereguli rămâne ridicată. Teama de represalii - concediere, retrogradare, marginalizare profesională sau socială - este prezentă chiar și în instituțiile care au, în mod formal, canale de raportare funcționale.

Cum a fost implementată Directiva în Polonia, Estonia și Letonia

Legislația din cele două state baltice și Polonia analizate în studiul Universității din Torino arată cât de diferite pot fi sistemele de avertizare, chiar dacă toate pornesc de la aceeași Directivă europeană.

Polonia a transpus Directiva cel mai târziu, în iunie 2024. În primele luni, majoritatea instituțiilor analizate nu au primit raportări care să îndeplinească cerințele legale. O particularitate este neîncrederea în infrastructura IT: unele instituții au revenit la plicuri sigilate, documente pe hârtie și chiar seifuri pentru protejarea identității avertizorilor. 

Estonia a introdus sistemul tot în 2024 și a ales un model mai restrictiv, limitat în principal la încălcări ale dreptului Uniunii Europene. Sistemul este descentralizat, fără o autoritate unică de supraveghere. Raportul notează și o proporție ridicată de sesizări care nu privesc încălcări grave ale legii.

Letonia are cea mai îndelungată experiență. Prima lege a fost adoptată în 2018, iar în 2022 și 2026 cadrul a fost modificat. Țara publică și cele mai consistente statistici: între 386 și 409 de raportări anual în perioada 2022–2024, dintre care aproximativ o treime au fost considerate întemeiate.